الصفحة باللغة:

التعدين: مساندة البنك الدولي لإصلاح قطاع التعدين

2013/04/14

video platform video management video solutions video player

فيما دفع قطاع التعدين بمنغوليا لتكون أحد أسرع الاقتصادات نموا في العالم، هناك جهود محلية ودولية تسعى باستمرار لضمان حماية البيئة هناك.

ساند البنك الدولي 41 مشروعا لإصلاح قطاع التعدين (مساعدة فنية) في 24 بلدا منذ عام 1988. وأسهمت الإصلاحات في زيادة الاستثمار في قطاع التعدين والمؤشرات الاقتصادية المتعلقة به مثل التصدير، والإيرادات المالية والناتج المحلي الاجمالي في البلدان التي تلقت هذه المساعدة. وإضافة إلى ذلك، يسعى العاملون في قطاع التعدين بالبنك الدولي لضمان أن تحقق مشروعات البنك نموا شاملا ومراعيا للبيئة، وذلك عن طريق تشجيع سياسات وبرامج لا تعزز فقط نظام الإدارة والأداء البيئي، بل تحفز كذلك على ربطها بباقي قطاعات الاقتصاد لضمان انتشار المزايا واستدامتها.
60 في المائة زيادة

في دخل العاملين في التعدين الحرفي وزيادة الاستثمارات السنوية في قطاع التعدين من 5 ملايين دولار في 2004 إلى 47 مليون دولار في أوغندا.

التحديات

تنظر العديد من البلدان لقطاع التعدين باعتباره المحرك الرئيسي للتنمية الاقتصادية. وهناك الكثير من الأدلة على أن البلدان التي تبنت تشريعات حديثة تتعلق بقطاع التعدين وتوفر بيئة مواتية يمكنها جذب استثمارات القطاع الخاص لأنشطة التنقيب والانتاج في قطاع التعدين. ويسهم ذلك بدوره في زيادة إيرادات الضرائب، والصادرات، وفرص العمل، وتطوير البنية الأساسية خاصة في المناطق الريفية، ونقل التكنولوجيا للبلدان المضيفة. لكن في حين يوفر استخراج الموارد المعدنية فرصا اقتصادية كبيرة للتنمية الاقتصادية في البلدان النامية، تظل هناك مخاطر من أن تتحول عمليات التعدين إلى جيوب اجتماعية واقتصادية فضلا عن التسبب في أضرار بيئية. ومن المهم أن يُولى الانتباه للاعتبارات الاجتماعية والبيئية، وأن تلتزم الحكومة بالإدارة الرشيدة والشفافية. وتواجه البلدان، والمجتمعات المحلية، والشركات أسئلة صعبة فيما يتعلق بالفرص والمخاطر أثناء تحديد الخطوات لضمان اتخاذ أساليب تتسم بالمسؤولية تجاه تطوير الموارد المعدنية.

الحلول

وفي إطار التصدي لهذه التحديات، تطور أسلوب البنك الدولي تجاه إصلاح قطاع التعدين بدرجة كبيرة على مدى العشرين عاما الماضية. وكان التركيز ينصب في السنوات الأولى على إصلاح السياسات والتشريعات ومؤسسات قطاع التعدين لتعزيز الاستثمار الخاص والأداء الاقتصادي المرتبط به. وبحلول منتصف التسعينات، أصبحت الحاجة لتحسين الأداء البيئي للقطاع جزءا أساسيا من جهود الإصلاح. ومنذ ذلك الحين، تتضمن أي مساعدة فنية لقطاع التعدين، كلما أمكن، مراجعات للقوانين واللوائح لضمان أن تكون الشروط البيئية مستوفاة بشكل كاف. 

ومنذ بداية القرن، دخلت قضايا التنمية المجتمعية والاقليمية في الحوار والمساعدات، بما في ذلك الأثر على النساء وغيرها من الفئات المحرومة عادة. وفي الفترة الأخيرة، أصبح دور قطاع التعدين كمحرك للتنمية الاقتصادية عنصرا مهما في مساعدات البنك الدولي. وفي بعض البلدان تكون عوامل مثل تحصيل وإدارة ونشر الإيرادات المالية للقطاع بشكل جيد هي العوامل الأساسية التي تقود التنمية، لكن في بلدان أخرى قد تركز استراتيجية التنمية بدرجة أكبر على قطاع التعدين نفسه باعتباره محفزا للتصنيع. ومرت مساعدات البنك الدولي لقطاع التعدين بهذه المراحل بمرور الوقت، وأصبحت تقدم منهجا أكثر تكاملا عن طريق معالجة كل هذه الخطوات المتعلقة بتنمية قطاع التعدين.

وتؤكد إصلاحات قطاع التعدين التي يقوم بها البنك الدولي على السياسات والبرامج التي تزيد القيمة المضافة عن طريق قطاع التعدين، سواء على مستوى المجتمع المحلي لمناجم منفردة أو على المستويين الاقليمي والوطني للقطاع ككل. وكان التركيز في السابق على تنمية القدرات البشرية والمؤسسية في المجتمعات المضيفة للاستفادة من فرص الأعمال الجديدة التي يوفرها المنجم. ويري الأخير قطاع التعدين باعتباره الجزء الأول من برنامج تنمية متكاملة ذات بنية أساسية مشتركة، ومجمعات تعدينية صناعية ما يؤدي إلى تنمية انشطة أو تجمعات صناعية أخرى. 

وفي حين كان الجزء الأكبر من العمل المدعوم من البنك الدولي في قطاع التعدين يتعلق بالاستثمارات المتوسطة والكبيرة الحجم، بذلت جهود كذلك فيما يتعلق بالمناجم الصغيرة والحرفية. ويهدف تركيز دعم البنك الدولي على التعدين الحرفي إلى إضفاء الطابع الرسمي على القطاع وبخاصة لتحسين معيشة العاملين وتعزيز الإنتاجية والأداء البيئي. ويتعين لتحقيق هذه الأهداف القضاء على تجارة المعادن التي تمول الصراعات. وفيما يتعلق بهذا المجال، يعمل البنك الدولي مع الحكومات، والقطاع، والمجتمعات المحلية، ومنظمات المجتمع المدني على مساندة خطط الحصول على تراخيص وضمان أن تأخذ هذه التراخيص في الاعتبار التداعيات المحتملة على القائمين على التعدين الحرفي.

تساعد شركات التعدين بتعزيز دور المرأة في غينيا الجديدة.

النتائج

فيما يلي بعض النتائج المحددة التي تم تحقيقها بدعم المؤسسة الدولية للتنمية والبنك الدولي للإنشاء والتعمير:

تنزانيا: في الفترة من 1994 إلى 2000، قدمت المؤسسة الدولية للتنمية مساعدات فنية لقطاع التعدين في تنزانيا في مجال التشريعات الخاصة بالقطاع ولوائحه التنظيمية، والنظام المالي، والسياسيات البيئية، وبيع أصول الشركات الحكومية، وتعزيز قدرات المؤسسات. وزاد الاستثمار الأجنبي المباشر في قطاع التعدين إلى 250 مليون دولار سنويا في المتوسط في الفترة من 2001-2008 من أقل من 10 ملايين سنويا في الفترة من 1990 إلى 1999. واستهدف النظام المالي جذب الاستثمارات إلى قطاع آخذ في التراجع وعالي المخاطر، وبلغت نسبة إيرادات الضرائب على قطاع التعدين 4 في المائة فقط من إجمالي الإيرادات المالية عام 2007، ولم تكن العديد من المجتمعات التعدينية راضية عن المزايا التي حصلت عليها من عمليات التعدين. ومنذ عام 2009 تدعم المؤسسة الدولية للتنمية الحكومة لتعزيز قدراتها في إدارة قطاع التعدين لتحسين التأثيرات الاجتماعية الاقتصادية للقطاع. وفي عام 2010، أصدرت الحكومة قانونا جديدا يزيد رسوم الامتياز المدفوعة على المعادن من ثلاثة إلى أربعة بالمائة ويسمح بمشاركة الحكومة في جميع المشروعات التعدينية المستقبلية.

الأرجنتين: بلغت استثمارات التعدين في الأرجنتين 56 مليون دولار في 1995 لكن بحلول 2008 أي بعد 13 عاما من بدء إصلاح قطاع التعدين وبدعم من البنك الدولي بلغت 2.4 مليار دولار. ونمت الصادرات بنسبة 275 بالمائة إلى 4.1 مليار دولار. وعمل البنك الدولي كذلك مع الحكومات المحلية لأن حقوق التعدين مملوكة إقليميا في الأرجنتين. وكانت البرامج في كل إقليم وفي الحكومة الاتحادية متشابهة وتتركز على: (1) مراجعة وتحديث الإطار القانوني والتنظيمي لقطاع التعدين؛ (2) تنمية القدرات المؤسسية؛ (3) تطوير وتنظيم التسجيل والسجل العقاري؛ (4) تأسيس أطر فعالة بيئية وقانونية وتنظيمية؛ (5) تدريب وتقوية المؤسسات فيما يتعلق بتقييم التأثيرات الاجتماعية والاقتصادية لاستثمارات التعدين.

مدغشقر: دعمت المؤسسة الدولية للتنمية قطاع التعدين في مدغشقر من خلال سلسلة من مشروعات المساعدة الفنية منذ عام 1998، بالتركيز على جذب الاستثمارات، وتحسين الأداء البيئي للقطاع، وضمان توزيع منافع القطاع على نطاق واسع. وحققت الإصلاحات زيادة كبيرة في النشاط، شملت تطوير عمليات تعدين كبيرة في الإلمنت والنيكل /الكوبالت . ونظرا لانتشار الفقر في البلاد، تبنت الحكومة استراتيجية تتركز على تقوية الإدارة المحلية، ولامركزية الإيرادات، وتقديم المساعدة الفنية للمنظمات المحلية والبلديات الحكومية من أجل إدماج إدارة إيرادات الموارد المعدنية في خطط التنمية. وتم توقيع اتفاقيتين للاستثمار بلغت قيمتهما الاجمالية 5.5 مليار دولار في قطاع التعدين في 2005-2006 وتم توفير نحو 12,000 فرصة عمل أثناء إنشاء منجمين. وافتتح منجم الإلمنت في عام 2009 وافتتح منجم النيكل/الكوبالت في نوفمبر 2012، وتفيد تقارير الشركة أنه من المتوقع أن يصبح أكبر منجم للنيكل في العالم في 2013-2014. وتشكلت لجان لحماية الغابات للمساعدة في الحفاظ على التنوع البيولوجي والتخطيط لاستخدام الأراضي. وقدمت شركتا التعدين تدريبات مكثفة قصيرة الأمد وبعض التدريبات الطويلة الأجل للعاملين ما يساعد على إيجاد مصدر دخل للسكان المحليين في حال إغلاق المنجم. واتخذت الشركتان مواقف مسبقة لتمكين المشروعات المحلية الصغيرة والمتوسطة للاستفادة من فرص العمل الناشئة أثناء الانشاءات واستغلال المنجم. وأقيم ميناء متعدد الأغراض بتمويل من البنك الدولي (32 مليون دولار في عام 2006) بالقرب من عمليات تعدين الإلمنت، في حين قامت عملية تعدين النيكل/الكوبالت بتحديث كبير في ميناء قائم. وتوفر الشركتان الكهرباء كل لمجتمعها المحلي. وكان هناك هدف إضافي هو إقامة مؤسسة تتعلق بتعدين الإلمنت تقدم للمجتمع المحلي مصدر دخل بعد اقفال المنجم.

منغوليا منغوليا غنية بالموارد الطبيعية وبخاصة الذهب، والنحاس، والفحم واليورانيوم، والنفط. وأسفرت مساعدات المؤسسة الدولية للتنمية للقطاع التي بدأت في عام 1997 عن تبني قانون جديد للتعدين يشجع على تكثيف عمليات التنقيب عن المعادن واستغلالها. وعلى مدى الأعوام الماضية، كان قطاع التعدين محركا رئيسيا لنمو الناتج المحلي الإجمالي ليبلغ 7.8 بالمائة من 2000 إلى 2008. وفي عام 2010، زاد إجمالي صادرات منغوليا المعدنية إلى 2.3 مليار دولار، من 267 مليون دولار في عام 2000. وكان قطاع التعدين مسؤولا عن 8.5 بالمائة من الناتج المحلي الإجمالي في 2000، ليرتفع إلى 25 بالمائة من الناتج المحلي الإجمالي في 2010. لكن مع حدوث ذلك أصبحت الشفافية والانفتاح في القطاع مصدر مخاوف رئيسية لصناع السياسات فضلا عن المواطنين. ومن أجل معالجة هذه المخاوف، ألزم قانون التعدين الصادر عام 2006 الشركات العاملة في الصناعات الاستخراجية بإعداد تقرير عن مدفوعاتها للحكومة. وأطلقت الحكومة مبادرتها للشفافية في قطاع الصناعات الاستخراجية في 2007 بمساندة المؤسسة الدولية للتنمية وأصبحت بلدا ملتزما تماما. وتتركز مساندة المؤسسة لقطاع التعدين في منغوليا حاليا على استخدام الموارد المالية التي يولدها قطاع التعدين لتعزيز التنمية المستدامة في المناطق المتأثرة بأنشطة الصناعات الاستخراجية. وتدعم المؤسسة الدولية للتنمية تقوية المؤسسات في قطاع التعدين في منغوليا، خاصة القدرة التنظيمية فيما يتعلق بتسجيل عمليات التعدين، والإدارة القضايا البيئية والاجتماعية بكفاءة. وتقدم المساندة كذلك لإقامة البنية الأساسية المطلوبة لتنمية الموارد الطبيعية.

أوغندا: استثمر البنك الدولي، بالاشتراك مع بنك التنمية الأفريقي وصندوق التنمية لبلدان الشمال الأوروبي نحو 32 مليون دولار على مدى الفترة من 2004 إلى 2011، في زيادة القدرات الحكومية لتنمية قطاع تعدين قوي يستند إلى الاستثمار الخاص وإدخال تحسينات على بعض مجالات التعدين الحرفي صغير الحجم. وفي الفترة من 2004 إلى 2011، زادت الاستثمارات السنوية في قطاع التعدين بدرجة كبيرة من 5 ملايين دولار في 2004 إلى 47 مليون دولار باستثمار تراكمي إجمالي طوال الفترة بلغ 329 مليون دولار. كما زادت صادرات الاسمنت والذهب والكوبالت (التي تمثل نحو 95 بالمائة من إجمالي الصادرات) خلال الفترة نفسها من 22 مليون دولار سنويا في 2004 ، لتبلغ ذروتها وتتراوح بين 250 و350 مليون دولار في 2008 ثم تتراجع إلى 120 مليون دولار في نهاية عام 2010 مع انخفاض أسعار السلع الأولية. وزاد إجمالي الإيرادات المالية لأكثر من مثليه على مدى فترة المشروع، فيما يرجع جزئيا إلى زيادة كميات وأسعار المعادن المنتجة، ولكن أيضا بسبب نمو قدرات الحكومة. وتحققت زيادة الإيرادات بالتزامن مع زيادة الشفافية في إيرادات قطاع التعدين وفقا لما تشير إليه التقارير الدورية عن إيرادات المعادن. وكان للمشروع كذلك أثر كبير على دخل العاملين في التعدين الحرفي وأدائهم. فزاد دخل العاملين في التعدين الحرفي بنسبة 60 في المائة من 4.81 دولار في اليوم إلى 5 و7.5 دولار للعاملين في قطاع المعادن النفيسة والمعادن الصناعية على التوالي. وإضافة إلى ذلك، فمع نهاية المشروع تلقت حكومة أوغندا 590 خطة للصحة والسلامة من قطاع التعدين الحرفي ووافقت عليها بالمقارنة مع عدم تلقي أي خطط في 2003.

مساهمات مجموعة البنك الدولي

في الفترة من 1988 إلى 2012، أسهم البنك الدولي بنحو 1.4 مليار دولار لدعم إصلاحات قطاع التعدين. وحتى ديسمبر/كانون الأول عام 2012 كان البنك الدولي يقدم دعما إقراضيا مباشرا من خلال 12 مشروعا بارتباطات مالية قدرها 364 مليون دولار. وفيما يرجع جزئيا إلى الامكانات الضخمة لقطاع التعدين والمستويات المرتفعة للفقر، تحصل أفريقيا على نحو 70 بالمائة من إجمالي التمويل أي 246 مليون دولار من خلال ثمانية مشروعات. وتخصص بقية الأموال عن طريق مشروعين في شرق آسيا بارتباطات مالية قدرها 26.3 مليون دولار ومشروعين في جنوب آسيا بارتباطات مالية قدرها 92 مليون دولار. وتختلف المشروعات من حيث الحجم (من 9.3 مليون دولار – منغوليا، 2008 إلى 200 مليون دولار - المكسيك 1991) والتعقيد ويستغرق استكمالها ما بين خمسة وسبعة أعوام. وفي عام 2012، تمت الموافقة على مشروعين جديدين: غينيا (20 مليون دولار) والكاميرون (30 مليون دولار).

ويعمل موظفو البنك الدولي من قطاع التعدين والصناعات الاستخراجية الأخرى عن كثب مع مانحين آخرين وهيئات متعددة الأطراف. وعادة ما يوجه البنك الدولي ، نظرا لخبرته في القطاع، التمويل من مصادر مختلفة إلى صناديق استئمانية لدعم أعمال مشروعات غير إقراضية مثل برامج المساعدات الفنية والاستشارية. وحتى ديسمبر/كانون الأول حصل قطاع التعدين على 107 منح بقدرة تمويلية إجمالية تبلغ نحو 121 مليون دولار. وتم تخصيص نسبة كبيرة من التمويل لمشروعات في جمهورية الكونغو الديمقراطية (ثلاث منح، 47 مليون دولار) ومبادرة الشفافية في الصناعات الاستخراجية (47 منحة ، 25 مليون دولار).

الشركاء

عمل البنك الدولي عن كثب مع مختلف أصحاب المصالح على إصلاح قطاع التعدين. وفي أوائل التسعينات، كان التركيز ينصب على الحكوميات الوطنية، لكن مع نمو وتطور نهج البنك الدولي زادت أعداد المشاركين واختلفت أنواعهم. ويجري التشاور مع الحكومات المحلية، والقطاع الخاص، والمنظمات غير الحكومية، والمجتمعات المحلية، ومنظمات المجتمع المدني بشأن جميع مناحي مساعدات البنك الدولي. وهناك اهتمام قوي، خاصة في حالة مبادرة الشفافية في الصناعات الاستخراجية، على جمع كل أصحاب المصالح المهمين في قطاع التعدين للعمل معا من أجل مزيد من الشفافية. وتشجع مبادرة الشفافية في الصناعات الاستخراجية، (e) التي أطلقت في عام 2003، وتدعم تحسين نظام الإدارة والشفافية في البلدان الغنية بالموارد عن طريق النشر الكامل لمدفوعات الشركات والإيرادات الحكومية من النفط والغاز والتعدين ومراجعتها. ويدعم الصندوق الاستئماني حاليا 37 بلدا في مراحل مختلفة من تنفيذ المبادرة. ويغطي موجز نتائج مستقل عن مبادرة الشفافية في الصناعات الاستخراجية المزيد من المعلومات عن المبادرة.

المُضيّ قُدُماً

في حين ما زالت العديد من البلدان تتطلع لمساعدات في المراحل الأولى من إصلاح قطاع التعدين، (وتتعلق هذه المراحل بالسياسات والتشريعات لزيادة الاستثمارات)، تتضمن أغلب المساعدات الفنية الجديدة التي يقدمها البنك الدولي في قطاع التعدين تركيزا قويا على مجالات عمل محددة من شأنها زيادة المزايا للمجتمعات المحلية وتحسين الإدارة على المستوى الوطني وعلى مستوى الحكومات المحلية. ومن أجل تعزيز الفرص التي يتيحها قطاع تعدين قوي وضمان أن تسهم تنميته في الحد من الفقر وتحقيق نمو شامل مراع للبيئة، يجري العمل في عدة مجالات:

(1)   تعزيز دور المؤسسات واتفاقيات تنمية المجتمعات في زيادة التنمية المستدامة حول مجتمعات التعدين وزيادة المشتريات المحلية للقطاع.

(2)   بناء قدرات الحكومات المحلية والمجتمع المدني في إدارة ومراقبة زيادة إيرادات التعدين فضلا عن الأبعاد البيئية والاجتماعية للتنمية المعدنية.

(3)   تحسين تصميم وكفاءة النظم المالية الخاصة بالتعدين.

(4)   إدارة الإيرادات المالية لتعزيز إسهامها في التنمية المستدامة في المناطق المتأثرة بأنشطة التعدين.

(5)   العمل مع القطاع الخاص والمجتمعات المحلية ومنظمات المجتمع المدني من أجل تحسين معيشة العاملين في قطاع التعدين الحرفي والصغير الحجم، والقضاء على التجارة في المعادن التي من شأنها إثارة الصراعات.

(6)   تشجيع استثمارات القطاع الخاص في البنية الأساسية المرتبطة بتنمية الموارد الطبيعية من إثارة الصراعات؛ (6) تشجيع استثمارات القطاع الخاص في البنية الأساسية المرتبطة بتنمية الموارد الطبيعية لأجل الصالح العام وتنويع الاقتصاد.