مساندة جهود الإصلاح الفلسطينية لتحقيق الاستدامة المالية وتحسين إدارة المالية العامة

التحدي

على مدى أكثر من عقد، تعرَّضت الضفة الغربية وقطاع غزة لحلقات من مسلسل العنف وتدمير الممتلكات. ودفع الوضع الأمني غير المستقر الحكومة الإسرائيلية لفرض قيود على تحرك البشر والسلع من الضفة الغربية وقطاع غزة وإليهما وبينهما وداخلهما. وأدَّى هذا مع الإغلاق المتكرر الذي يصعب التنبؤ به للحدود الخارجية والداخلية إلى اضطرابات كبيرة للنشاط الاقتصادي. ونتيجة لذلك، تراجعت الدخول وزادت معدلات الفقر والبطالة، وما ترتب على ذلك من انعكاسات سلبية على رفاهية الشعب الفلسطيني خلال معظم فترات العقد المنصرم. واعتمدت حكومة السلطة الفلسطينية اعتمادا كبيرا على المساندة المقدمة من الجهات الدولية المانحة في تمويل عملياتها، وتطوير المؤسسات الحكومية، وضمان تقديم الخدمات العامة. وجعل انتخاب حكومة تقودها حركة حماس في عام 2006 معظم المانحين يوقفون مساندتهم المباشرة للسلطة الفلسطينية، وكانت النتيجة ضربة للتعافي الاقتصادي وبناء المؤسسات. وفي منتصف عام 2007، تشكَّلت حكومة لتسيير الأعمال، مكَّنت السلطة الفلسطينية من إعادة بناء أنظمة التشغيل الأساسية التي كانت قد تدهورت، وإنشاء وتدعيم المؤسسات اللازمة لقيام دولة فلسطينية في المستقبل.

الحل

من خلال سلسلة من المشاورات الداخلية والخارجية مع أصحاب المصلحة المباشرة ومنظمات المجتمع المدني والجهات الدولية المانحة، وضعت السلطات الخطة الفلسطينية للإصلاح والتنمية ومدتها ثلاثة أعوام. وتتركَّز الخطة على تدعيم وضع المالية العامة للسلطة الفلسطينية وتحسين نظام الحوكمة والمساءلة، وفي الوقت نفسه توجيه الإنفاق إلى القطاعات الاجتماعية وسلع النفع العام ذات الأولوية التي تعزز تنمية القطاع الخاص. ولم يكن ممكنا تنفيذ الخطة تنفيذا كاملا إلا في الضفة الغربية حيث تمسك الحكومة الجديدة بمقاليد الأمور. غير أن الخطة مُصمَّمة على أساس توسيع نطاقها ليشمل قطاع غزة حالما تسمح الأوضاع هناك.

وأتاح برنامج المنحة تقديم مساندة لتنفيذ السلطة الفلسطينية خطة الإصلاح والتنمية مع التركيز على وجه الخصوص على تدعيم وضع المالية العامة للسلطة الفلسطينية من خلال تحسين ضوابط الإنفاق على فاتورة أجور القطاع العام، وخفض صافي الإقراض من خلال نقل إمدادات الكهرباء وتوزيعها إلى شركات تجارية وتحسين توجيه شبكات الأمان الاجتماعي لحماية أكثر فئات السكان حرمانا، وتحسين تحصيل الإيرادات والضرائب الداخلية وزيادة شفافية الحكومة وخضوعها للمساءلة وتحسين إدارة المالية العامة.

النتائج

تركَّزت المساعدات المُقدَّمة من البنك الدولي على الأهداف التالية التي يعزز بعضها بعضا:

تعزيز موقف المالية العامة للسلطة الفلسطينية

• في إطار المنحة الثالثة لأغراض سياسات التنمية، حققت السلطة الفلسطينية نجاحا أفضل في إدراك أهدافها المتصلة بخفض أجور القطاع العام التي كانت تشكل 19.9 في المائة فحسب من إجمالي الناتج المحلي في عام 2010، وهو ما يقل كثيرا عن النسبة المستهدفة البالغة 23 في المائة.
  
• حتى سبتمبر/أيلول 2011 كان 31 في المائة من مستهلكي الكهرباء في شمال الضفة الغربية قد تم تحويلهم إلى خدمات تجارية. وقامت السلطة الفلسطينية من خلال المساندة المقدمة من البنك الدولي بتبسيط مختلف البرامج في برنامج يتسم بالتماسك والكفاءة لشبكات الأمان الاجتماعي وتديره وزارة الشؤون الاجتماعية، والذي قام بنجاح بتجديد مسوغات تأهيل أكثر من 60 ألف أسرة معيشية (أي نحو 360 ألف فرد) في الضفة الغربية و31 ألف أسرة (قرابة 186 ألف فرد) في قطاع غزة وهو ما يتجاوز المستويات المستهدفة.
  
• استمرت وزارة المالية في تحسين مستويات تحصيل الضرائب والإيرادات الداخلية وتوسيع نطاق تحصيل الضرائب العقارية من 22 بلدية في عام 2008 إلى 37 بلدية في 2010 ويتوقع أن يصل العدد إلى 50 بلدية بنهاية عام 2011.
• زيادة شفافية الحكومة ودرجة خضوعها للمساءلة من خلال تحسين إدارة المالية العامة.
  
• أنشأت السلطة الفلسطينية أنظمة مُطوَّرة للموازنة ونجحت في تحديد أبواب الموازنة وفقا لمعايير التبويب الدولية.
  
• تم ربط جميع الوزارات التنفيذية بنظام الإدارة المالية المحوسب الجديد (وهو إجراء مسبق للمنحة الثالثة)، وتم استخدام نموذج الموازنة الجديد الذي وضع ليتسق مع النظام المحاسبي المحوسب في إعداد موازنة عام 2011.
  
• استمرت السلطة الفلسطينية في الاستفادة من الجهود السابقة لتطبيق معايير المراجعة المالية الدولية والالتزام بها. واكتملت مراجعة حسابات عام 2009 في أوائل أكتوبر/تشرين الأول 2011، وعرضت وزارة المالية مسودة القوائم المالية لعام 2010 لمراجعتها في منتصف سبتمبر/أيلول 2011، وفقا للإجراءات المخطط لها والأهداف متوسطة المدى.

مساهمة مجموعة البنك الدولي

بلغت التكلفة الكلية للمشروع 40 مليون دولار تم تقديمها من خلال الصندوق الاستئماني المتعدد المانحين للخطة الفلسطينية للإصلاح والتنمية الذي يديره البنك الدولي للإنشاء والتعمير. وساهمت أستراليا وكندا وفنلندا وفرنسا والكويت وبولندا والمملكة المتحدة في هذا الصندوق الاستئماني. وفي إطار هذا الصندوق الاستئماني يقوم البنك الدولي بالتشاور مع صندوق النقد الدولي بتقييم ما تحقق من تقدم على طريق الإصلاح على أساس تقارير التقدم المحرز التي تقدمها السلطة الفلسطينية ويجري استخدام هذه التقارير لإثراء قرارات الصندوق الاستئماني المتصلة بصرف الأموال. ويتم نقل هذه التقييمات إلى مجتمع المانحين، وهو ما يتيح إشارة لحشد مزيد من المساندة للصندوق الاستئماني. وستستمر آلية الرقابة هذه خلال عمر الصندوق الاستئماني.

الشركاء

استفاد المشروع من الحشد الفعال لمشروعات أخرى، الأمر الذي ساعد على تعزيز الإصلاحات وأنشطة بناء المؤسسات والقدرات التي تضطلع بها السلطة الفلسطينية. على سبيل المثال، من أجل بناء القدرات في ديوان الرقابة المالية والإدارية، ساعد الاتحاد الأوروبي، ووزارة التنمية الدولية البريطانية في إصلاحات الموازنة التي يجري تنفيذها في وزارة المالية والوزارات التنفيذية. وفيما يتعلق بإصلاحات الضرائب العقارية، كانت المساندة المقدمة في إطار المنحة الثالثة لأغراض سياسات التنمية مكملة للمساعدات الفنية التي يقدمها مانحون من الجهات الثنائية والمتعددة الأطراف لاسيما الوكالة اليابانية للتعاون الدولي وبرنامج الأمم المتحدة الإنمائي والحكومة الدانمركية.

المُضيّ قُدُماً

استجابة لطلب من الحكومة لتقديم مزيد من المساندة في جهودها لتنفيذ الخطة الفلسطينية للإصلاح والتنمية، أعد البنك الدولي عملية متابعة تمثلت في المنحة الرابعة لأغراض سياسات التنمية. وستركز هذه المنحة مثل سابقاتها على: (1) تدعيم موقف المالية العامة للسلطة الفلسطينية وتعزيز المكاسب التي تحققت في الآونة الأخيرة، و(2) تحسين إدارة المالية العامة. وسيستمر العمل بآليات الرقابة القائمة حاليا لتسهيل تنفيذ العملية الجديدة في مساندة برنامج السلطة الفلسطينية للإصلاح.

المنتفعون

من خلال الاختبار المعدل لقياس مستوى الدخل الفعلي تم التحقق من أحوال أكثر من 100 ألف أسرة معيشية (قرابة 600 ألف فرد) في الضفة الغربية و50 ألف أسرة (نحو 300 ألف فرد) في قطاع غزة لتقييم أهليتهم للاستفادة من البرنامج الوطني الفلسطيني للتحويلات النقدية. واشتمل هذا الجهد على تحديد 19 ألف أسرة معيشية مؤهلة حديثا في غزة، وهو ما يشير إلى اتساع نطاق المساعدات المقدمة من وزارة الشؤون الاجتماعية.

وساعدت إصلاحات إدارة المالية العامة السلطة الفلسطينية على أداء وظائفها على نحو يتسم بقدر أكبر من الشفافية والخضوع للمساءلة، وهو ما ساهم في زيادة كفاءة استخدام الموارد العامة وتلك التي يقدمها المانحون. وعزز تطوير عمليات إعداد الموازنة من القدرات داخل وزارة المالية وكذلك الروابط المؤسساتية بين الوزارة والوزارات التنفيذية، وعندما يتم تنفيذها تنفيذا كاملا ، سيؤدي هذا إلى مزيد من الشفافية.