الصفحة باللغة:

مساندة برنامج العراق للإصلاح الاقتصادي

تخفيف آثار تقلُّب أسعار النفط على المالية العامة

2013/04/30

حينما تسبَّب الهبوط السريع لأسعار النفط العالمية في عام 2009 في نشوء احتياجات تمويل غير عادية وضرورة ضبط الأوضاع المالية في العراق، ساعد البنك الدولي السلطات العراقية في تحسين آفاق استدامة ماليتها العامة خلال الفترة من ديسمبر/كانون الأول 2009 إلى مارس/آذار 2011 عن طريق هذه العملية الخاصة بالإقراض لأغراض سياسات التنمية. وساند هذا القرض إجراءات تحسين سياسة إدارة الموازنة وتنفيذها وإصلاح القطاع المالي من خلال إعادة الهيكلة المؤسسية والتشغيلية لاثنين من البنوك التجارية المملوكة للدولة.

التحدي

يواجه العراق الذي خاض غمار صراعات مختلفة خلال الثلاثين عاما الماضية كان أحدثها منذ 20 مارس/آذار 2003، تحديات جساما على طريق التنمية. ومن بين أهم هذه التحديات حاجة العراق لإعادة بناء مرافق بنيته الأساسية ومؤسساته بعد تاريخ مأساوي من الحكم الاستبدادي أعقبه دخوله في الحرب ووقوعه تحت الاحتلال، وقد ازدادت هذه المهمة صعوبة نتيجة لانعدام الاستقرار السياسي، واعتماد الاقتصاد العراقي المفرط على سلعة أولية واحدة، هي النفط الخام، في تحقيق إيراداته.

وتمثل عائدات تصدير النفط الخام حوالي ثُلثي إجمالي الناتج المحلي للعراق وكل الصادرات وإيرادات الخزانة العامة تقريبا. ويؤدي تقلُّب أسعار النفط العالمية إلى تقلب صادرات النفط العراقية، ومن ثم التقلب الشديد لإيرادات ماليته العامة. وتسبَّب الهبوط السريع لأسعار النفط العالمية في عام 2009 في نشوء احتياجات تمويل غير عادية وضرورة ضبط الأوضاع المالية في العراق. وظهرت فجوة تمويل كبيرة في حدود 4.9 مليار دولار للفترة 2009-2011. وقد أثار اعتماد مركز المالية العامة للعراق على أسعار النفط المتقلبة وتبعية الاقتصاد للدولة شكوكا في إمكانية استمرار نجاحات الإعمار الأولى والإجماع السياسي الآخذ في الظهور بشأن ذلك، إذا كان من غير الممكن تخفيف آثار ضبط المالية العامة.

الحل

تمثل الهدف من هذا المشروع في التخفيف من آثار الأزمة المالية على الاقتصاد العراقي ومساندة برنامجه للإصلاح الاقتصادي المتوسط المدى، وبالتالي مساعدة البلاد في تحسين استدامة ماليتها العامة، والحد من تعرضها لآثار مالية واجتماعية واقتصادية بسبب الانخفاضات المفاجئة في عوائد النفط. وكانت المجالات المحددة التي لاقت مساندة ما يلي: (أ) إدارة المالية العامة؛ (ب) إصلاح القطاع المالي؛ و(ج) إصلاح نظام الحماية الاجتماعية لزيادة كفاءته واستدامته المالية. وساعدت هذه الإصلاحات في ضبط أوضاع المالية العامة وترشيد برنامج العراق للنفقات العامة أو إعادة ترتيب أولوياته (شبكة الأمان الاجتماعي، وشبكة التوزيع العامة وإصلاح معاشات التقاعد) كما ساعدت في إنعاش نمو القطاع الخاص، بما في ذلك من خلال إصلاحات القطاع المالي على أساس برنامج إصلاح وافقت عليه الحكومة في فبراير/شباط 2009.

النتائج

تقدم في مجال إدارة الموازنة من حيث السياسة والتنفيذ، بما في ذلك:

  • ابتداء من ديسمبر/كانون الأول 2011، يجري إصدار تقارير شهرية عن تنفيذ الموازنة في موعد لا يتجاوز 60 يوما بعد نهاية الشهر.
  • أتم ديوان الرقابة المالية أعمال المراجعة للحسابات الحكومية لعامي 2006 و2007 وبدأ العمل في إعداد تقارير لعامي 2008 و2009.
  • منذ ديسمبر/كانون الأول 2011، أُتيح موجز لبيانات الموازنة الاتحادية للجمهور عبر الموقع الإلكتروني لوزارة المالية العراقية.

وتحقق تقدم في إصلاح القطاع المالي من خلال إعادة الهيكلة المالية والتشغيلية لاثنين من البنوك التجارية المملوكة للدولة. ومن النتائج الرئيسية ما يلي:

  • تحسُّن مستوى المخصصات في اثنين من البنوك التجارية المملوكة للدولة، وهو ما أدى إلى زيادة نسبة الاحتياطي إلى القروض المتعثرة من 10 في المائة في يونيو/حزيران 2008 إلى 20 في المائة في أكتوبر/تشرين الأول 2011.
  • زادت نسبة القروض المقدمة للقطاع الخاص إلى إجمالي الناتج المحلي من 4 في المائة في عام 2008 إلى 6 في المائة في أكتوبر/تشرين الأول 2011.
  • تحقق خفض كبير في وقت إنجاز معاملات الدفع من خلال (أ) تطبيق نظام التسوية الإجمالية الآنية؛ و (ب) زيادة عدد البنوك المشاركة في هذا النظام من 16 في عام 2006 إلى 44 في عام 2011 . وزاد أيضا عدد المعاملات اليومية من 120 في 2005 إلى 500 في 2011.

بدأ اتخاذ إجراءات لإصلاح نظام التوزيع العام لكن التقدم كان متفاوتا.

  • أنشئت الهيئة الوطنية للتقاعد بوصفها الهيئة الموحدة لأنظمة المعاشات الإلزامية.
  • تضم الهيئة صندوق تقاعد موظفي الدولة الذي أنشئ حديثا ويقدم مزايا التقاعد إلى موظفي القطاع العام الذين يتقاعدون في 17 يناير/كانون الثاني 2008 أو بعد هذا التاريخ.
  • من المقرر نقل نظام الضمان الاجتماعي الحالي، وهو نظام تقاعد عمال القطاع الخاص، إلى الهيئة الوطنية للتقاعد.

مساهمة مجموعة البنك الدولي

بلغ التمويل المقدم من البنك الدولي للإنشاء والتعمير 250 مليون دولار.


الشركاء

هذه العملية جزء من حزمة مساندة أوسع نطاقاً تضمنت اتفاق استعداد ائتماني مع صندوق النقد الدولي بقيمة إجمالية بلغت 3.7 مليار دولار. وعند إغلاق المشروع، كان صندوق النقد الدولي قد قام بصرف نحو 1.7 مليار دولار على ثلاث دفعات. وعمل فريق البنك الدولي في شراكة مع فريق صندوق النقد الدولي في إطار البرامج الموازية. وبالإضافة إلى صندوق النقد الدولي، قدَّمت وزارة التنمية الدولية البريطانية ووزارة الخزانة الأمريكية أيضا مساعدات في إعداد وتنقيح مجموعة أدوات إعداد الموازنة وإجراءاتها.


المُضيّ قُدُماً

على الرغم من أن العملية كانت إقراضا برامجيا ومصممة على عمليتين، فإن الوضع الاقتصادي في العراق تحسن تحسنا كبيرا بعد عام 2009 مع ارتفاع أسعار النفط العالمية وزيادة إنتاج النفط في العراق، ولم تكن هناك احتياجات مالية تبرر العملية الثانية بموجب الإرشادات الحالية لقرض سياسات التنمية.

المنتفعون

المنتفعون الرئيسيون من أنشطة الإصلاح المالي هم البنك المركزي واثنين من البنوك المملوكة للدولة. وفي الوقت نفسه، فإن المواطنين بوجه عام ولاسيما الفئات المحرومة استفادوا بطريق غير مباشر من البرنامج من خلال مساندة إدارة الموازنة التي تتوافق وإستراتيجية الحد من الفقر وكذلك من خلال تحسين كفاءة نظام الحماية الاجتماعية.